6.1. MACROECONOMIA
Decreto Supremo 29272
12 de Septiembre, 2007
Vigente
Aprueba el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República: “Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia, Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien – Lineamientos Estratégicos”.
6.1. MACROECONOMIA
Los indicadores socioeconómicos muestran - al final de un largo proceso de exclusión social y enajenación de los recursos naturales - resultados desalentadores sobre la vigencia del modelo neoliberal, traducidos en un bajo dinamismo de la economía y un manifiesto deterioro de la situación política y social, lo que afectó, inclusive, la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto se plantea, de manera inequívoca, la necesidad de realizar cambios estructurales en la orientación del desarrollo, hacia la democratización integral, intercultural y diversificada de la economía, la sociedad y el Estado para generar las condiciones que permitan el Vivir Bien.
Los resultados macroeconómicos de entre 1998 y 2005 presentan un bajo crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), con una tasa promedio anual del 2,9 por ciento21, levemente superior a la tasa de crecimiento poblacional (2,74 por ciento). Estos indicadores muestran que las medidas aplicadas en el país no lograron resolver la pobreza y la exclusión expresadas en la mala distribución del ingreso, la baja producción y productividad, y el desplazamiento laboral hacia actividades informales
Las finanzas públicas se caracterizaron por un elevado déficit fiscal, que en promedio alcanzó a 5,4 por ciento del PIB entre 1998 y 2005, que se explica, principalmente, por el costo que asume el -país como consecuencia de la reforma de pensiones (4,1 por ciento del PIB promedio anual- y, por los bajos niveles de ingresos tributarios, lo que en gran medida se explica por la evasión fiscal y la corrupción generalizada.
La inversión pública - con una participación promedio del 5,9 por ciento del PIB y financiada por la cooperación internacional en un 50 por ciento - estuvo orientada principalmente a infraestructura y la reforma institucional, con una baja participación para el sector productivo y social.
Entretanto la cuenta corriente de la balanza de pagos pasó de un déficit equivalente a 3,4 por ciento del PIB en 2001 a un superávit de 6,6 por ciento del PIB en 2005. Este comportamiento fue el resultado de fuertes incrementos en el valor de las exportaciones, originado por mayores precios internacionales y el crecimiento en el volumen exportado de hidrocarburos y minerales.
El aumento del ahorro nacional de 11,3 por ciento del PIB en 2001 a 19,4 por ciento en 2005 fue resultado principalmente de la contracción del consumo privado (de 75,3 por ciento a 66,6 por ciento del PIB, respectivamente). Además, el mayor ahorro nacional no tuvo como contrapartida una mayor inversión interna bruta. Por el contrario, disminuyó de 14,3 por ciento en 2001 a 13,8 por ciento del PIB en 2005.
Con relación al empleo, si bien la tasa de desocupación abierta en el área urbana es una de las más bajas de América Latina, Bolivia posee la tasa de informalidad más alta de la región (60 por ciento), lo que generó una desigualdad de ingresos cada vez mayor (a pesar del crecimiento de la economía en algunos años, el coeficiente de Gini no varió y se encuentra en 0.59 en 2006).
El porcentaje de trabajadores con salarios menores a una canasta básica alimentaria o personas que trabajan más horas a la semana (ambos conceptos ligados al subempleo) aumentó en los últimos años. Estos hechos muestran que una elevada proporción de las personas ocupadas enfrentan condiciones laborales desfavorables, lo que repercute en los bajos niveles de productividad del país.
En 1996, alrededor del 65 por ciento de la población total fue catalogada como pobre, en tanto que el 41 por ciento se encontraba en situación de pobreza extrema o indigencia en ese entonces. La desaceleración y la crisis económica vivida en los últimos casi diez años, tan sólo permitió que se reduzca levemente el porcentaje de personas que viven por debajo de la línea de pobreza, de manera tal que, en el año 2006 el 60 por ciento de la población es pobre y 38 por ciento es pobre extremo o indigente. La pobreza está más arraigada en el área rural, pues 76 por ciento es pobre moderado y 62 por ciento es pobre extremo.
En este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo propone un marco que, respetando la estabilidad macroeconómica, asegure un mayor crecimiento y mayor equidad social, porque la inestabilidad golpea con mayor fuerza a los sectores más pobres de la población.
Si bien la estabilidad es una condición para lograr crecimiento económico, ésta será complementada con políticas estatales que promuevan el desarrollo social, político, económico y cultural para lograr el Vivir Bien de la población.
6.1.1. LINEAMIENTOS MACROECONOMICOS
El PND procura la estabilidad macroeconómica en los sectores real, fiscal, externo y monetario-cambiario. En este último sector, mantendrá el principio de independencia del Banco Central de Bolivia.
El nuevo patrón de desarrollo plantea construir un Estado como potencia transformadora que reconozca los diversos actores sociales y de las economías estatal, privada, comunitaria y mixta que generan efectos y hechos, influyéndose y articulándose mutuamente. La concepción del desarrollo para Vivir Bien implica un cambio, que para ser alcanzado tiene entre sus requisitos la estabilidad macroeconómica. Los lineamientos que se proponen a continuación se construirán sobre la base de esta condición.
6.1.2 CRECIMIENTO ECONOMICO
Es necesario alcanzar altas tasas de crecimiento del PIB con niveles de inversión cada vez más altos y de mejor calidad, para garantizar la sostenibilidad de este crecimiento. El problema de la elevada dependencia de sectores extractivos no se podrá resolver de inmediato y en el corto plazo, seguirán siendo los de mayor dinamismo en la economía, debido a la coyuntura favorable de los precios internacionales y la abundancia de estos productos existentes en el país.
El proceso de cambio no será sostenible si no se transforma e industrializa la materia-prima no renovable; y se aprovechen de manera sostenible, los recursos naturales renovables. En este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo propone crear complejos de industrialización en hidrocarburos y minería para generar excedentes económicos suficientes que apoyen el desarrollo nacional.
Asimismo, el PND propone diversificar la producción nacional, como una forma de distribuir el excedente generado, orientándola al desarrollo de sectores con enorme potencial y que hasta ahora estaban desatendidos, como es el caso del sector agropecuario. En este contexto, la reasignación de tierras, recursos financieros, tecnologías, semillas, fertilizantes y la conformación de una red de Protección Social y Desarrollo Integral Comunitario contribuirá a elevar la productividad del sector y mejorar la calidad de vida de un importante segmento de la población.
6.1.3 SOSTENIBILIDAD FISCAL
Para disminuir la dependencia de financiamiento externo y reducir la presión del Estado sobre el ahorro nacional se mantendrá reducido el déficit fiscal, coadyuvado con una trayectoria sostenible del saldo de la deuda pública.
Se observará un incremento en los niveles de gasto del gobierno con énfasis en determinados sectores sociales. También se incrementará la inversión pública en infraestructura destinadas a determinadas actividades productivas estratégicas.
La programación plurianual y el presupuesto por resultados brindarán mayor credibilidad a la política fiscal y generarán sostenibilidad y estabilidad al financiamiento de programas, dando consistencia a la política del gasto público, favoreciendo el manejo transparente de los recursos estatales y la efectiva rendición de cuentas.
El proceso de reducción de préstamos concesionales y el aumento sostenido de la deuda interna, en su mayor parte indexada a la inflación, demanda el desarrollo de iniciativas para ampliar los plazos de vencimiento de la cartera de obligaciones del Estado, juhío a una disminución de las tasas de interés en condiciones de mercado.
Además, en el marco de la propuesta del G-8, el PND incorpora las iniciativas de alivio del 100 por ciento de deuda del Gobierno con los principales acreedores multilaterales. De igual manera, se promoverá la reducción de la deuda contraída en condiciones onerosas.
El nuevo financiamiento externo se orientará a la inversión pública acorde con las estrategias nacionales establecidas en el PND. En este sentido, la cooperación internacional y el Gobierno de Bolivia iniciarán un proceso de alineamiento a las políticas establecidas en el PND y de armonización de procedimientos para optimizar el acceso y uso de los recursos externos, y mejorar la gestión de inversión pública.
La política de recaudaciones considera una base tributaria más amplia, con principios de universalidad, proporcionalidad, capacidad contributiva y equidad, incluyendo una mayor participación del Estado en las rentas generadas por la explotación de recursos naturales no renovables, para proseguir con las políticas adoptadas recientemente y crear mecanismos que eviten la evasión y elusión tributaria y arancelaria.
También es importante: facilitar el acceso de la sociedad civil a la información de las finanzas publicas; equilibrar los ingresos reales con los gastos públicos para establecer flujos de caja y endeudamientos consistentes; coadyuvar a la elaboración de normas para el desarrollo y fortalecimiento del mercado de valores, sociedades comerciales, servicios financieros y micro finanzas rurales; y generar mejores condiciones para el sector productivo.
Además, se proyecta un incremento en las recaudaciones tributarias producto del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que generará un aumento importante en los ingresos tributarios hasta 2011 del orden del 14,5 por ciento del PIB.
Con relación a las regalías, el IDH y los nuevos contratos, se espera recaudar más recursos con el aumento de las exportaciones de gas natural, cuyos niveles máximos se alcanzarán entre 2009 y 2011. Adicionalmente, a partir de la gestión 2012, los proyectos de industrialización de los hidrocarburos generarán mayores ingresos para el Estado.
Ante el aumento de las recaudaciones del IDH, se asume un mayor gasto corriente y de capital, principalmente en los gobiernos subnacionales asociado a sus competencias.
Con el objetivo de reactivar algunos sectores productivos del país, de manera significativa, se incrementa la inversión pública que genere condiciones para impulsar el crecimiento sostenido, sin dejar de lado la inversión social.
Mediante estas políticas se pretende desarrollar estrategias destinadas a mejorar la redistribución del ingreso a través de un óptimo uso de los recursos del sector público.
6.1.4 POLITICA DE PRECIOS
El Gobierno mediante su política de precios se orientará a mantener la estabilidad de precios y aplicará las medidas necesarias para contribuir a normalizar el abastecimiento de los principales productos de la canasta familiar, corregirá prácticas especulativas de manera que los precios justos beneficien principalmente a los productores del área rural. La política del Gobierno tendrá principalmente por objetivo aumentar la producción nacional, principalmente de alimentos, y utilizará los instrumentos de la política comercial para corregir desajustes temporales en el abastecimiento.
Las acciones que implementará el PND consideran la importancia de mantener la estabilidad de precios y garantizan la independencia del Banco. Central de Solivia para mantener una inflación baja y estable. También se apoyará la aplicación de metas explícitas de inflación que amplíen la transparencia de la política monetaria, disminuyan la incertidumbre y las falsas expectativas de los agentes económicos, aspectos que se vinculan con las estrategias fiscales plurianuales.
6.1.5 POLITICA CAMBIARIA
El tipo de cambio es un precio clave de la economía, no sólo por sus efectos en el comercio exterior (mediante su impacto en la competitividad de las exportaciones y de la producción nacional que compite con las importaciones), sino por impacto en los demás precios y en el equilibrio macroeconómico, especialmente en una economía con elevada dolarización como la boliviana.
El PND propone preservar la competitividad del sector exportador y de la producción nacional que compiten con las importaciones. Además, se implementarán medidas complementarias para promover la diversificación de las exportaciones, estimular aquellas con mayor valor agregado y componente de empleo de mano de obra, y desarrollar un programa de sustitución de importaciones competitivas.
El régimen actual de tipo de cambio deslizante mostró ser exitoso, preservó la competitividad del sector transable y aisló en cierta medida a la economía nacional del contexto internacional, caracterizado por perturbaciones financieras y desequilibrios en los mercados cámbianos, especialmente en los países vecinos. En este sentido, el Banco Central de Bolivia seguirá fijando el tipo de cambio y respetará la libre convertibilidad.
6.1.6 DESARROLLO DEL SISTEMA FINANCIERO
El ahorro debe transformarse en inversión mediante el sistema financiero nacional. Además de los sistemas de ahorro provisional, es preciso generar una cultura de ahorro interno voluntario, fortalecer la confianza del público en las entidades de intermediación financiera (mediante políticas preventivas de regulación y supervisión bancaria), impulsar la extensión de los servicios financieros en áreas rurales y periurbanas, y coadyuvar a crear nuevos instrumentos financieros para el desarrollo del mercado. En este sentido, el PND propone disminuir paulatina y voluntariamente la dolarización financiera.
Con el objetivo de canalizar recursos orientados principalmente a los micros y pequeños productores en el ámbito urbano y rural, se creó el Banco de Desarrollo Productivo en el marco del SINAFID.
6.1.7 ESTIMULO DEL AHORRO E INVERSION INTERNA
No es posible dinamizar la producción y los ingresos con bajos niveles de inversión, por ello es esencial resolver la falta de financiamiento e incentivar el rol del empresariado nacional.
La inversión extranjera directa debidamente regulada es importante para el crecimiento. Sin embargo la dramática reducción de la inversión bruta (de un 23,6 por ciento del PIB en 1998 a 13,8 por ciento del PIB el año 2005) junto con el incremento del ahorro nacional (de 12,8 por ciento del PIB a 19,4 por ciento del PIB, respectivamente) muestra que es fundamental y factible incrementar la inversión interna.
Los lineamientos del PND señalados anteriormente apuntan a crear una atmósfera adecuada para la inversión privada. Además, una sociedad más justa, equitativa y equilibrada propicia mejores condiciones de seguridad jurídica.
6.1.8 PENSIONES
Se identificaron factores que limitan la cobertura del actual sistema previsional boliviano como: la informalidad, el empleo temporal, el empleo estacional, el trabajo por producto, la mora en el pago de aportes para la jubilación, alta tasa de reemplazo y la deficiencia en los sistemas de control de las operaciones, en general, y los que corresponden a empleadores, en particular.
En ese contexto, se estableció la necesidad de replantear los criterios esenciales en la prestación de los beneficios del sistema previsional para aumentar la cobertura, mejorar las condiciones de acceso a las prestaciones, optimizar los sistemas de control y de aplicación de sanciones.
Se propone proteger el capital humano y racionalizar el sistema provisional para garantizar la sostenibilidad y la consecuente derivación de beneficios para la población en el largo plazo. Al fortalecer un sistema de pensiones como generador de recursos y de capacidades de inversión en actividades productivas, también se creará mecanismos para incorporar a la seguridad social una mayor parte de la población desprotegida (trabajadores de unidades productivas familiares, independientes, informales, campesinos, entre otros).
6.1.9 EMPLEO Y POBREZA
La calidad del empleo se expresa en un mayor número de personas trabajando mediante contratos de largo plazo, que sean empleos dignos que generen ingresos para Vivir Bien. En este sentido, el PND propone que hombres y mujeres que se encuentren en edad de trabajar tengan empleos dignos y sustentables.
La erradicación de la pobreza desde la perspectiva económica, depende, entre otros, de los siguientes factores: i) el crecimiento económico, que es un mecanismo efectivo para elevar los ingresos familiares mediante la creación de empleos y fuentes de ingresos y ii) las políticas distributivas mediante la inversión pública, especialmente en infraestructura, servicios sociales y apoyo a la producción, que elevan las capacidades de la población pobre y generan un crecimiento más inclusivo. Ambas políticas forman parte de los objetivos e instrumentos del PND.
6.1.10 FONDO DE ESTABILIZACION Y DESARROLLO
El PND incorpora al Fondo de Estabilización y Desarrollo (FED) como mecanismo para enfrentar shocks transitorios y de estabilización, sustentado en los ingresos de la exportación de gas natural y su calidad de recurso natural no renovable, circunscrito a períodos perentorios de explotación y supeditado a fuertes oscilaciones de precios en el mercado internacional.
El propósito es que el sector público ahorre recursos en coyunturas favorables de precios y volúmenes para disponer de ellos en tiempos desfavorables. Este fondo también contribuirá a consolidar el ahorro nacional y la inversión productiva.
La necesidad de elevar las asignaciones de la inversión pública para revertir la deuda social y la implementación del FED, que preserve los recursos intergeneracionales de la renta petrolera, minera y de recursos naturales son prioritarias en la concepción del PND.
6.1.11 PLANIFICACION ESTRATEGICA PLURIANUAL
La planificación estratégica plurianual abarca una visión de largo plazo para resolver el atraso y la dependencia, se introduce la planificación global como principal instrumento del desarrollo nacional, en cuyo contexto se define la planificación estratégica y la programación presupuestaria plurianual como principal nexo del sistema de planificación y el presupuesto en la gestión anual.
De esta forma, se resuelve la visión de coyuntura y de corto plazo de la política fiscal, en un contexto de estabilidad macroeconómica concebida como un fin en sí misma y no como un medio para alcanzar el crecimiento y el desarrollo.
Las razones para ampliar el horizonte presupuestario, más allá del ciclo anual, tratan de asegurar la sostenibilidad ínter temporal de las finanzas públicas para que la evolución del saldo público y la deuda doméstica y externa sean previsibles y confiables, generando políticas anticíclicas que preserven la inversión pública y la protección social de las fluctuaciones de los ingresos fiscales.
6.1.12 REFORMA INSTITUCIONAL
Con el propósito de impulsar la transformación del sector público se iniciará una reforma institucional para fortalecer las capacidades de planificación, articular y mejorar las capacidades institucionales, transparentar las cuentas públicas y optimizar el control social y las capacidades para lograr el control de gestión por resultados.
Las proyecciones financieras del marco macroeconómico y fiscal plurianual muestran la consolidación fiscal en términos de metas agregadas del nivel de recursos, gastos, déficit fiscal y deuda pública del sector público.
En esta perspectiva, los resultados fiscales se expresarán en una trayectoria sostenible de los indicadores de deuda, manteniéndolos por debajo de los umbrales de referencia.
6.1.13 PROYECCIONES 2006-2011
La tasa estimada de crecimiento económico promedio para el periodo 2006 - 2011 es algo superior al 5 por ciento, con una trayectoria creciente que parte de 4,6 por ciento en 2006 hasta alcanzar a 6.8 por ciento en 2011, Aunque la previsión del crecimiento en 2007 fue afectada sustancialmente por el fenómeno climatológico de El Niño. El crecimiento estará asociado principalmente a reactivar el sector minero-metalúrgico con la puesta en marcha del Mutún, además de la explotación del gas y el desarrollo de la infraestructura energética (eléctrica e hidrocarburífera) orientada a la demanda interna y externa.
El PND prioriza los proyectos energéticos para reconvertir la matriz productiva y energética nacional en el mediano plazo. Se sustituirá gradualmente el uso de combustibles líquidos importados como el diesel; y se logrará satisfacer la demanda de energía eléctrica en las zonas periurbanas y rurales del país, además de la demanda de naciones vecinas.
Este escenario de crecimiento económico considera prioritarias las actividades vinculadas al sector agrícola y a la reactivación de diversas formas asociativas de la economía rural campesina y del turismo comunitario y ecológico.
También es prioritario el sector industrial manufacturero, en particular la artesanía productiva, la pequeña y mediana empresa, sectores considerados como grandes dinamizadores de la economía y creadores de empleo por sus relaciones intersectoriales.
Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo considera importante la construcción de viviendas de carácter social para atender el déficit habitacional existente en el país. Esta actividad reactivará el sector de la construcción y generará fuentes de trabajo.
También se asume un mayor desarrollo de la agricultura en el contexto de la economía rural campesina, con aumentos de la superficie cultivada y los rendimientos agrícolas y pecuarios.
La tasa de crecimiento promedio para el sector Hidrocarburos en el periodo 2006 - 2011 será ligeramente superior al 9 por ciento con relación a la ampliación de instalaciones domiciliarias de gas natural, incrementos graduales en las exportaciones de gas natural a Argentina y Brasil, además del inicio de exportaciones a otros países.
La puesta en marcha de los proyectos mineros San Cristóbal y San Bartolomé, sumada a la reactivación de la minería chica y cooperativizada, con la participación activa de COMIBOL (que cumplirá el rol productivo del Estado) posibilitará que el sector de extracción de minerales metálicos aumente por encima del 12 por ciento durante el período 2006 - 2011. Se prevé que este sector logre su tasa máxima de crecimiento el 2008, cuando el proyecto San Cristóbal opere de manera plena.
En la industria manufacturera se estima un crecimiento promedio entre 6,8 por ciento en el período 2006 - 2011, gracias al desarrollo de la industria metalúrgica asociada al proyecto del Mutún, cuyas actividades comenzarán el año 2008 con una inversión superior a 1.500 millones de dólares en un período de cinco años. Este proyecto posibilitará la obtención de diversos productos del complejo, como pellets, hierro esponja (DRI) y acero, entre otros, con lo que aparte de lograr condiciones ventajosas para el país, concretará la generación de valor agregado en el proceso siderúrgico. Dada la magnitud del proyecto, éste tendrá una incidencia significativa en el crecimiento económico.
De igual manera, con el objetivo de generar valor agregado e industrializar la producción del sector minero, el PND propone reactivar las plantas metalúrgicas La Palca y Karachipampa.
En el mediano plazo, los proyectos metalúrgicos y petroquímicos lograrán recomponer la industria manufacturera. Adicionalmente el PND plantea implementar programas que incentiven la producción nacional, como el `Compro Boliviano` y el apoyo a las pequeñas y medianas empresas dedicadas a producir alimentos, textiles, madera, cuero, joyería y turismo - artesanía, entre otros
El sector de energía eléctrica introduce programas basados en la ampliación de fuentes de energía renovables, como el desarrollo e implementación de proyectos de generación de energía no renovable dirigidos a cubrir la demanda interna y externa de electricidad. Esta actividad alcanzaría una tasa de crecimiento promedio de 6 por ciento en los próximos años.
De esta manera, las inversiones realizadas en los sectores de industria petroquímica, metalúrgica y energética coadyuvarán en gran medida a reactivar los diferentes sectores productivos, entre ellos la construcción.
El PND implementará un programa de acceso a la vivienda urbana y rural mediante la construcción y mejora de la calidad de las viviendas, dotación de servicios básicos, gas domiciliario e infraestructura vial. El programa tendrá impactos en la solución de gran parte del déficit habitacional, en la creación de nuevos empleos en el sector de la construcción y en servicios a las empresas.
Otro aspecto importante se refiere a la implementación de programas de integración vial. El PND considera prioritarios los proyectos para concluir con el eje integrador este - oeste, la integración del norte y sur del país y la rehabilitación del sistema nacional de transporte ferroviario de la zona occidental y su interconexión con la red oriental.
El desarrollo de todas las actividades conjuntas relacionadas con la construcción posibilitará que este sector alcance una tasa de crecimiento promedio del orden del 14,5 por ciento durante el período 2006-2011.
El PND implementará programas en actividades transversales como el turismo con proyectos específicos en actividades productivas. Consolidar destinos turísticos, promover el ecoturismo y turismo comunitario incidirá en las actividades relacionadas con restaurantes y hoteles, servicios - comunales, sociales y personales, transporte y servicios a las empresas.
De la misma manera, las actividades colaterales a la actividad productiva, como el comercio, el transporte y las comunicaciones serán influenciados en su crecimiento por el PND.
La implementación de la nueva matriz productiva hará posible la reconversión del sector industrial en especial de la industria metalúrgica por la puesta en marcha del proyecto Mutún. Adicionalmente, en términos de incidencias, cobran importancia los sectores de electricidad y de refinación de petróleo.
Como resultado de este proceso de reconversión, el crecimiento económico llegaría a depender de una mayor diversidad de sectores económicos y sostenibilidad en el mediano y el largo plazo será más factible.
Los resultados macroeconómicos de entre 1998 y 2005 presentan un bajo crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), con una tasa promedio anual del 2,9 por ciento21, levemente superior a la tasa de crecimiento poblacional (2,74 por ciento). Estos indicadores muestran que las medidas aplicadas en el país no lograron resolver la pobreza y la exclusión expresadas en la mala distribución del ingreso, la baja producción y productividad, y el desplazamiento laboral hacia actividades informales
Las finanzas públicas se caracterizaron por un elevado déficit fiscal, que en promedio alcanzó a 5,4 por ciento del PIB entre 1998 y 2005, que se explica, principalmente, por el costo que asume el -país como consecuencia de la reforma de pensiones (4,1 por ciento del PIB promedio anual- y, por los bajos niveles de ingresos tributarios, lo que en gran medida se explica por la evasión fiscal y la corrupción generalizada.
La inversión pública - con una participación promedio del 5,9 por ciento del PIB y financiada por la cooperación internacional en un 50 por ciento - estuvo orientada principalmente a infraestructura y la reforma institucional, con una baja participación para el sector productivo y social.
Entretanto la cuenta corriente de la balanza de pagos pasó de un déficit equivalente a 3,4 por ciento del PIB en 2001 a un superávit de 6,6 por ciento del PIB en 2005. Este comportamiento fue el resultado de fuertes incrementos en el valor de las exportaciones, originado por mayores precios internacionales y el crecimiento en el volumen exportado de hidrocarburos y minerales.
El aumento del ahorro nacional de 11,3 por ciento del PIB en 2001 a 19,4 por ciento en 2005 fue resultado principalmente de la contracción del consumo privado (de 75,3 por ciento a 66,6 por ciento del PIB, respectivamente). Además, el mayor ahorro nacional no tuvo como contrapartida una mayor inversión interna bruta. Por el contrario, disminuyó de 14,3 por ciento en 2001 a 13,8 por ciento del PIB en 2005.
Con relación al empleo, si bien la tasa de desocupación abierta en el área urbana es una de las más bajas de América Latina, Bolivia posee la tasa de informalidad más alta de la región (60 por ciento), lo que generó una desigualdad de ingresos cada vez mayor (a pesar del crecimiento de la economía en algunos años, el coeficiente de Gini no varió y se encuentra en 0.59 en 2006).
El porcentaje de trabajadores con salarios menores a una canasta básica alimentaria o personas que trabajan más horas a la semana (ambos conceptos ligados al subempleo) aumentó en los últimos años. Estos hechos muestran que una elevada proporción de las personas ocupadas enfrentan condiciones laborales desfavorables, lo que repercute en los bajos niveles de productividad del país.
En 1996, alrededor del 65 por ciento de la población total fue catalogada como pobre, en tanto que el 41 por ciento se encontraba en situación de pobreza extrema o indigencia en ese entonces. La desaceleración y la crisis económica vivida en los últimos casi diez años, tan sólo permitió que se reduzca levemente el porcentaje de personas que viven por debajo de la línea de pobreza, de manera tal que, en el año 2006 el 60 por ciento de la población es pobre y 38 por ciento es pobre extremo o indigente. La pobreza está más arraigada en el área rural, pues 76 por ciento es pobre moderado y 62 por ciento es pobre extremo.
En este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo propone un marco que, respetando la estabilidad macroeconómica, asegure un mayor crecimiento y mayor equidad social, porque la inestabilidad golpea con mayor fuerza a los sectores más pobres de la población.
Si bien la estabilidad es una condición para lograr crecimiento económico, ésta será complementada con políticas estatales que promuevan el desarrollo social, político, económico y cultural para lograr el Vivir Bien de la población.
6.1.1. LINEAMIENTOS MACROECONOMICOS
El PND procura la estabilidad macroeconómica en los sectores real, fiscal, externo y monetario-cambiario. En este último sector, mantendrá el principio de independencia del Banco Central de Bolivia.
El nuevo patrón de desarrollo plantea construir un Estado como potencia transformadora que reconozca los diversos actores sociales y de las economías estatal, privada, comunitaria y mixta que generan efectos y hechos, influyéndose y articulándose mutuamente. La concepción del desarrollo para Vivir Bien implica un cambio, que para ser alcanzado tiene entre sus requisitos la estabilidad macroeconómica. Los lineamientos que se proponen a continuación se construirán sobre la base de esta condición.
6.1.2 CRECIMIENTO ECONOMICO
Es necesario alcanzar altas tasas de crecimiento del PIB con niveles de inversión cada vez más altos y de mejor calidad, para garantizar la sostenibilidad de este crecimiento. El problema de la elevada dependencia de sectores extractivos no se podrá resolver de inmediato y en el corto plazo, seguirán siendo los de mayor dinamismo en la economía, debido a la coyuntura favorable de los precios internacionales y la abundancia de estos productos existentes en el país.
El proceso de cambio no será sostenible si no se transforma e industrializa la materia-prima no renovable; y se aprovechen de manera sostenible, los recursos naturales renovables. En este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo propone crear complejos de industrialización en hidrocarburos y minería para generar excedentes económicos suficientes que apoyen el desarrollo nacional.
Asimismo, el PND propone diversificar la producción nacional, como una forma de distribuir el excedente generado, orientándola al desarrollo de sectores con enorme potencial y que hasta ahora estaban desatendidos, como es el caso del sector agropecuario. En este contexto, la reasignación de tierras, recursos financieros, tecnologías, semillas, fertilizantes y la conformación de una red de Protección Social y Desarrollo Integral Comunitario contribuirá a elevar la productividad del sector y mejorar la calidad de vida de un importante segmento de la población.
6.1.3 SOSTENIBILIDAD FISCAL
Para disminuir la dependencia de financiamiento externo y reducir la presión del Estado sobre el ahorro nacional se mantendrá reducido el déficit fiscal, coadyuvado con una trayectoria sostenible del saldo de la deuda pública.
Se observará un incremento en los niveles de gasto del gobierno con énfasis en determinados sectores sociales. También se incrementará la inversión pública en infraestructura destinadas a determinadas actividades productivas estratégicas.
La programación plurianual y el presupuesto por resultados brindarán mayor credibilidad a la política fiscal y generarán sostenibilidad y estabilidad al financiamiento de programas, dando consistencia a la política del gasto público, favoreciendo el manejo transparente de los recursos estatales y la efectiva rendición de cuentas.
El proceso de reducción de préstamos concesionales y el aumento sostenido de la deuda interna, en su mayor parte indexada a la inflación, demanda el desarrollo de iniciativas para ampliar los plazos de vencimiento de la cartera de obligaciones del Estado, juhío a una disminución de las tasas de interés en condiciones de mercado.
Además, en el marco de la propuesta del G-8, el PND incorpora las iniciativas de alivio del 100 por ciento de deuda del Gobierno con los principales acreedores multilaterales. De igual manera, se promoverá la reducción de la deuda contraída en condiciones onerosas.
El nuevo financiamiento externo se orientará a la inversión pública acorde con las estrategias nacionales establecidas en el PND. En este sentido, la cooperación internacional y el Gobierno de Bolivia iniciarán un proceso de alineamiento a las políticas establecidas en el PND y de armonización de procedimientos para optimizar el acceso y uso de los recursos externos, y mejorar la gestión de inversión pública.
La política de recaudaciones considera una base tributaria más amplia, con principios de universalidad, proporcionalidad, capacidad contributiva y equidad, incluyendo una mayor participación del Estado en las rentas generadas por la explotación de recursos naturales no renovables, para proseguir con las políticas adoptadas recientemente y crear mecanismos que eviten la evasión y elusión tributaria y arancelaria.
También es importante: facilitar el acceso de la sociedad civil a la información de las finanzas publicas; equilibrar los ingresos reales con los gastos públicos para establecer flujos de caja y endeudamientos consistentes; coadyuvar a la elaboración de normas para el desarrollo y fortalecimiento del mercado de valores, sociedades comerciales, servicios financieros y micro finanzas rurales; y generar mejores condiciones para el sector productivo.
Además, se proyecta un incremento en las recaudaciones tributarias producto del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que generará un aumento importante en los ingresos tributarios hasta 2011 del orden del 14,5 por ciento del PIB.
Con relación a las regalías, el IDH y los nuevos contratos, se espera recaudar más recursos con el aumento de las exportaciones de gas natural, cuyos niveles máximos se alcanzarán entre 2009 y 2011. Adicionalmente, a partir de la gestión 2012, los proyectos de industrialización de los hidrocarburos generarán mayores ingresos para el Estado.
Ante el aumento de las recaudaciones del IDH, se asume un mayor gasto corriente y de capital, principalmente en los gobiernos subnacionales asociado a sus competencias.
Con el objetivo de reactivar algunos sectores productivos del país, de manera significativa, se incrementa la inversión pública que genere condiciones para impulsar el crecimiento sostenido, sin dejar de lado la inversión social.
Mediante estas políticas se pretende desarrollar estrategias destinadas a mejorar la redistribución del ingreso a través de un óptimo uso de los recursos del sector público.
6.1.4 POLITICA DE PRECIOS
El Gobierno mediante su política de precios se orientará a mantener la estabilidad de precios y aplicará las medidas necesarias para contribuir a normalizar el abastecimiento de los principales productos de la canasta familiar, corregirá prácticas especulativas de manera que los precios justos beneficien principalmente a los productores del área rural. La política del Gobierno tendrá principalmente por objetivo aumentar la producción nacional, principalmente de alimentos, y utilizará los instrumentos de la política comercial para corregir desajustes temporales en el abastecimiento.
Las acciones que implementará el PND consideran la importancia de mantener la estabilidad de precios y garantizan la independencia del Banco. Central de Solivia para mantener una inflación baja y estable. También se apoyará la aplicación de metas explícitas de inflación que amplíen la transparencia de la política monetaria, disminuyan la incertidumbre y las falsas expectativas de los agentes económicos, aspectos que se vinculan con las estrategias fiscales plurianuales.
6.1.5 POLITICA CAMBIARIA
El tipo de cambio es un precio clave de la economía, no sólo por sus efectos en el comercio exterior (mediante su impacto en la competitividad de las exportaciones y de la producción nacional que compite con las importaciones), sino por impacto en los demás precios y en el equilibrio macroeconómico, especialmente en una economía con elevada dolarización como la boliviana.
El PND propone preservar la competitividad del sector exportador y de la producción nacional que compiten con las importaciones. Además, se implementarán medidas complementarias para promover la diversificación de las exportaciones, estimular aquellas con mayor valor agregado y componente de empleo de mano de obra, y desarrollar un programa de sustitución de importaciones competitivas.
El régimen actual de tipo de cambio deslizante mostró ser exitoso, preservó la competitividad del sector transable y aisló en cierta medida a la economía nacional del contexto internacional, caracterizado por perturbaciones financieras y desequilibrios en los mercados cámbianos, especialmente en los países vecinos. En este sentido, el Banco Central de Bolivia seguirá fijando el tipo de cambio y respetará la libre convertibilidad.
6.1.6 DESARROLLO DEL SISTEMA FINANCIERO
El ahorro debe transformarse en inversión mediante el sistema financiero nacional. Además de los sistemas de ahorro provisional, es preciso generar una cultura de ahorro interno voluntario, fortalecer la confianza del público en las entidades de intermediación financiera (mediante políticas preventivas de regulación y supervisión bancaria), impulsar la extensión de los servicios financieros en áreas rurales y periurbanas, y coadyuvar a crear nuevos instrumentos financieros para el desarrollo del mercado. En este sentido, el PND propone disminuir paulatina y voluntariamente la dolarización financiera.
Con el objetivo de canalizar recursos orientados principalmente a los micros y pequeños productores en el ámbito urbano y rural, se creó el Banco de Desarrollo Productivo en el marco del SINAFID.
6.1.7 ESTIMULO DEL AHORRO E INVERSION INTERNA
No es posible dinamizar la producción y los ingresos con bajos niveles de inversión, por ello es esencial resolver la falta de financiamiento e incentivar el rol del empresariado nacional.
La inversión extranjera directa debidamente regulada es importante para el crecimiento. Sin embargo la dramática reducción de la inversión bruta (de un 23,6 por ciento del PIB en 1998 a 13,8 por ciento del PIB el año 2005) junto con el incremento del ahorro nacional (de 12,8 por ciento del PIB a 19,4 por ciento del PIB, respectivamente) muestra que es fundamental y factible incrementar la inversión interna.
Los lineamientos del PND señalados anteriormente apuntan a crear una atmósfera adecuada para la inversión privada. Además, una sociedad más justa, equitativa y equilibrada propicia mejores condiciones de seguridad jurídica.
6.1.8 PENSIONES
Se identificaron factores que limitan la cobertura del actual sistema previsional boliviano como: la informalidad, el empleo temporal, el empleo estacional, el trabajo por producto, la mora en el pago de aportes para la jubilación, alta tasa de reemplazo y la deficiencia en los sistemas de control de las operaciones, en general, y los que corresponden a empleadores, en particular.
En ese contexto, se estableció la necesidad de replantear los criterios esenciales en la prestación de los beneficios del sistema previsional para aumentar la cobertura, mejorar las condiciones de acceso a las prestaciones, optimizar los sistemas de control y de aplicación de sanciones.
Se propone proteger el capital humano y racionalizar el sistema provisional para garantizar la sostenibilidad y la consecuente derivación de beneficios para la población en el largo plazo. Al fortalecer un sistema de pensiones como generador de recursos y de capacidades de inversión en actividades productivas, también se creará mecanismos para incorporar a la seguridad social una mayor parte de la población desprotegida (trabajadores de unidades productivas familiares, independientes, informales, campesinos, entre otros).
6.1.9 EMPLEO Y POBREZA
La calidad del empleo se expresa en un mayor número de personas trabajando mediante contratos de largo plazo, que sean empleos dignos que generen ingresos para Vivir Bien. En este sentido, el PND propone que hombres y mujeres que se encuentren en edad de trabajar tengan empleos dignos y sustentables.
La erradicación de la pobreza desde la perspectiva económica, depende, entre otros, de los siguientes factores: i) el crecimiento económico, que es un mecanismo efectivo para elevar los ingresos familiares mediante la creación de empleos y fuentes de ingresos y ii) las políticas distributivas mediante la inversión pública, especialmente en infraestructura, servicios sociales y apoyo a la producción, que elevan las capacidades de la población pobre y generan un crecimiento más inclusivo. Ambas políticas forman parte de los objetivos e instrumentos del PND.
6.1.10 FONDO DE ESTABILIZACION Y DESARROLLO
El PND incorpora al Fondo de Estabilización y Desarrollo (FED) como mecanismo para enfrentar shocks transitorios y de estabilización, sustentado en los ingresos de la exportación de gas natural y su calidad de recurso natural no renovable, circunscrito a períodos perentorios de explotación y supeditado a fuertes oscilaciones de precios en el mercado internacional.
El propósito es que el sector público ahorre recursos en coyunturas favorables de precios y volúmenes para disponer de ellos en tiempos desfavorables. Este fondo también contribuirá a consolidar el ahorro nacional y la inversión productiva.
La necesidad de elevar las asignaciones de la inversión pública para revertir la deuda social y la implementación del FED, que preserve los recursos intergeneracionales de la renta petrolera, minera y de recursos naturales son prioritarias en la concepción del PND.
6.1.11 PLANIFICACION ESTRATEGICA PLURIANUAL
La planificación estratégica plurianual abarca una visión de largo plazo para resolver el atraso y la dependencia, se introduce la planificación global como principal instrumento del desarrollo nacional, en cuyo contexto se define la planificación estratégica y la programación presupuestaria plurianual como principal nexo del sistema de planificación y el presupuesto en la gestión anual.
De esta forma, se resuelve la visión de coyuntura y de corto plazo de la política fiscal, en un contexto de estabilidad macroeconómica concebida como un fin en sí misma y no como un medio para alcanzar el crecimiento y el desarrollo.
Las razones para ampliar el horizonte presupuestario, más allá del ciclo anual, tratan de asegurar la sostenibilidad ínter temporal de las finanzas públicas para que la evolución del saldo público y la deuda doméstica y externa sean previsibles y confiables, generando políticas anticíclicas que preserven la inversión pública y la protección social de las fluctuaciones de los ingresos fiscales.
6.1.12 REFORMA INSTITUCIONAL
Con el propósito de impulsar la transformación del sector público se iniciará una reforma institucional para fortalecer las capacidades de planificación, articular y mejorar las capacidades institucionales, transparentar las cuentas públicas y optimizar el control social y las capacidades para lograr el control de gestión por resultados.
Las proyecciones financieras del marco macroeconómico y fiscal plurianual muestran la consolidación fiscal en términos de metas agregadas del nivel de recursos, gastos, déficit fiscal y deuda pública del sector público.
En esta perspectiva, los resultados fiscales se expresarán en una trayectoria sostenible de los indicadores de deuda, manteniéndolos por debajo de los umbrales de referencia.
6.1.13 PROYECCIONES 2006-2011
La tasa estimada de crecimiento económico promedio para el periodo 2006 - 2011 es algo superior al 5 por ciento, con una trayectoria creciente que parte de 4,6 por ciento en 2006 hasta alcanzar a 6.8 por ciento en 2011, Aunque la previsión del crecimiento en 2007 fue afectada sustancialmente por el fenómeno climatológico de El Niño. El crecimiento estará asociado principalmente a reactivar el sector minero-metalúrgico con la puesta en marcha del Mutún, además de la explotación del gas y el desarrollo de la infraestructura energética (eléctrica e hidrocarburífera) orientada a la demanda interna y externa.
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Este escenario de crecimiento económico considera prioritarias las actividades vinculadas al sector agrícola y a la reactivación de diversas formas asociativas de la economía rural campesina y del turismo comunitario y ecológico.
También es prioritario el sector industrial manufacturero, en particular la artesanía productiva, la pequeña y mediana empresa, sectores considerados como grandes dinamizadores de la economía y creadores de empleo por sus relaciones intersectoriales.
Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo considera importante la construcción de viviendas de carácter social para atender el déficit habitacional existente en el país. Esta actividad reactivará el sector de la construcción y generará fuentes de trabajo.
También se asume un mayor desarrollo de la agricultura en el contexto de la economía rural campesina, con aumentos de la superficie cultivada y los rendimientos agrícolas y pecuarios.
La tasa de crecimiento promedio para el sector Hidrocarburos en el periodo 2006 - 2011 será ligeramente superior al 9 por ciento con relación a la ampliación de instalaciones domiciliarias de gas natural, incrementos graduales en las exportaciones de gas natural a Argentina y Brasil, además del inicio de exportaciones a otros países.
La puesta en marcha de los proyectos mineros San Cristóbal y San Bartolomé, sumada a la reactivación de la minería chica y cooperativizada, con la participación activa de COMIBOL (que cumplirá el rol productivo del Estado) posibilitará que el sector de extracción de minerales metálicos aumente por encima del 12 por ciento durante el período 2006 - 2011. Se prevé que este sector logre su tasa máxima de crecimiento el 2008, cuando el proyecto San Cristóbal opere de manera plena.
En la industria manufacturera se estima un crecimiento promedio entre 6,8 por ciento en el período 2006 - 2011, gracias al desarrollo de la industria metalúrgica asociada al proyecto del Mutún, cuyas actividades comenzarán el año 2008 con una inversión superior a 1.500 millones de dólares en un período de cinco años. Este proyecto posibilitará la obtención de diversos productos del complejo, como pellets, hierro esponja (DRI) y acero, entre otros, con lo que aparte de lograr condiciones ventajosas para el país, concretará la generación de valor agregado en el proceso siderúrgico. Dada la magnitud del proyecto, éste tendrá una incidencia significativa en el crecimiento económico.
De igual manera, con el objetivo de generar valor agregado e industrializar la producción del sector minero, el PND propone reactivar las plantas metalúrgicas La Palca y Karachipampa.
En el mediano plazo, los proyectos metalúrgicos y petroquímicos lograrán recomponer la industria manufacturera. Adicionalmente el PND plantea implementar programas que incentiven la producción nacional, como el `Compro Boliviano` y el apoyo a las pequeñas y medianas empresas dedicadas a producir alimentos, textiles, madera, cuero, joyería y turismo - artesanía, entre otros
El sector de energía eléctrica introduce programas basados en la ampliación de fuentes de energía renovables, como el desarrollo e implementación de proyectos de generación de energía no renovable dirigidos a cubrir la demanda interna y externa de electricidad. Esta actividad alcanzaría una tasa de crecimiento promedio de 6 por ciento en los próximos años.
De esta manera, las inversiones realizadas en los sectores de industria petroquímica, metalúrgica y energética coadyuvarán en gran medida a reactivar los diferentes sectores productivos, entre ellos la construcción.
El PND implementará un programa de acceso a la vivienda urbana y rural mediante la construcción y mejora de la calidad de las viviendas, dotación de servicios básicos, gas domiciliario e infraestructura vial. El programa tendrá impactos en la solución de gran parte del déficit habitacional, en la creación de nuevos empleos en el sector de la construcción y en servicios a las empresas.
Otro aspecto importante se refiere a la implementación de programas de integración vial. El PND considera prioritarios los proyectos para concluir con el eje integrador este - oeste, la integración del norte y sur del país y la rehabilitación del sistema nacional de transporte ferroviario de la zona occidental y su interconexión con la red oriental.
El desarrollo de todas las actividades conjuntas relacionadas con la construcción posibilitará que este sector alcance una tasa de crecimiento promedio del orden del 14,5 por ciento durante el período 2006-2011.
El PND implementará programas en actividades transversales como el turismo con proyectos específicos en actividades productivas. Consolidar destinos turísticos, promover el ecoturismo y turismo comunitario incidirá en las actividades relacionadas con restaurantes y hoteles, servicios - comunales, sociales y personales, transporte y servicios a las empresas.
De la misma manera, las actividades colaterales a la actividad productiva, como el comercio, el transporte y las comunicaciones serán influenciados en su crecimiento por el PND.
La implementación de la nueva matriz productiva hará posible la reconversión del sector industrial en especial de la industria metalúrgica por la puesta en marcha del proyecto Mutún. Adicionalmente, en términos de incidencias, cobran importancia los sectores de electricidad y de refinación de petróleo.
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